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关于规范性文件备案审查应把握的几个问题
发布时间:2013-05-13 点击次数:2022次 作者:wensui


  规范性文件备案审查制度是完善人大法律监督制度的重要举措,对于维护社会主义法制统一,完善人民代表大会制度,发挥监督职能,保障公民合法权益,促进依法行政,建设法治政府,都具有重要意义。
  一、关于规范性文件报备范围
  1、关于规范性文件的概念
  目前,我国法律法规对于规范性文件的定义、制发主体、制发程序和权限等没有统一的规定。通常人们对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件,一般是指属于法律范畴(即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章)的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法律性文件的总和。狭义的规范性文件,一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。《监督法》所称的规范性文件涵盖了除宪法和法律外的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章以及上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等两类。规范性文件的特征主要有两点:一是普遍适用性。它是不针对特定人和特定事作出的决定或者规定,具有普遍约束力,能反复适用;二是外部性。它涉及的是制定机关以外的公民、法人或者其他组织的权利义务关系。
  2、关于报备文件的种类
  根据立法法、监督法,县级以上人大常委会备案审查的规范性文件有三类,一是本级人民政府制定的规章;二是本级人民政府发布的决定、命令;三是下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定。
  根据省人大备案审查工作规程,向省人大常委会备案的规范性文件包括:省人民政府和太原县、大同县人民政府制定的规章;省人民政府发布的具有普遍约束力的,涉及公民、法人和其他组织权利义务的决定、命令、意见、办法、通知等;设区的县人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定;省人民政府对属于行政管理事项方面的地方性法规具体应用问题的解释;太原县、大同县人民代表大会常务委员会对法规作出的立法解释。
  根据我省监督法实施办法第二十七条规定,向设区的市人大常委会备案的规范性文件包括:县人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定,以及县人民政府发布的在本行政区域内具有普遍约束力的,涉及公民、法人和其他组织权利义务的决定、命令、意见、办法、通知等。
  需要指出的是,省人民政府制定的规章,除报省人民代表大会常务委员会备案,还需报告国务院备案;较大的市人民政府制定的规章,除报本级人民代表大会常务委员会备案,还需报国务院和省人民代表大会常务委员会、省人民政府备案。
  3、判断是否应该备案审查的依据
  实践中判断文件是否属于报备对象,主要应看其是否具备规范性文件的实质要件和形式要件。
  实质要件,一是看文件是否涉及公民、法人和其他组织的权利义务,也就是是否设置了公民、法人和其他组织能够干什么、不能干什么、必须干什么、应当怎么干,可以获得什么利益、应当承担什么义务,不履行义务会受到什么处理的条款,而行政机关制定的内部管理制度、政府各组成部门的“三定”方案等规范机关内部组织和人员的事务均不在此列;二是看文件是否属于权力机关、行政机关和法律、法规授权行使特定行政职能的组织在法定职权范围内制定的文件;三是看文件是否具有普遍约束力,是否能够反复适用,针对特定人、特定事发布的文件如人事任免决定,对具体事项的一次性通告、办法、规定、通报、通知等,由于其不具备普遍约束力、不能反复适用,均不在报备范围。
  形式要件是指规范性文件的制定主体、制定程序等外部表现形式。人民政府发布的行政决定、命令的制定主体只能是各级人民政府。政府组成部门发布的文件,依据地方组织法的有关规定,这类文件应由人民政府通过行政机关内部的行政层级、法制部门自行监督和审查,不应将其列入报备范围。
  综上所述,实际工作中应该把握的原则是:无论文件表现形式如何,不管叫什么名称,只要符合规范性文件实质要件和形式要件要求的,都应当按照规定报送人大常委会备案。
  4、关于政府办公室(室)下发的规范性文件
  政府办公室(室)下发的文件要分清情况,区别对待,有以下情形的应当向人大常委会报备:政府以办公室(室)名义下发代表政府,或者经政府同意,并以办公室(室)名义转发政府有关部门的文件,只要涉及公民、法人和其他组织权利义务内容的规范性文件都应当向人大常委会报备。
  5、关于代表大会的决议以及常委会决议、决定
  按照2000年1月全国人大常委会办公室修订的《人大机关公文处理办法》第六条的规定,决议适用于经会议审议或讨论通过的重要事项,决定适用于对重要事项作出的决策和安排。决议是一种带有批准、宣告、结论、确认、表态性的法律文件形式,一般不具有实体的规定性和行为规范性,而是对已有文件或事件的表态或宣告。而决定则是对实体性问题做出的,有的还具有明确的行为规范性。
  代表大会作出的决议主要是关于听取和审议“一府两院”和人大常委会的工作报告等六项法定报告的程序性决议,这些决议一次性适用,不需要进行报备。
  常委会的决议一般是关于专项工作或者人事任免的决议。无立法权的县人大常委会的决定大多是关于召开某次会议的决定。由于上述决议、决定并不具备规范性文件的实质要件,故不应纳入规范性文件备案审查的范围。但是,县级以上人大常委会作出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的决定,如依法治县的决定等,需要按照规定向上一级人大常委会报备。
  6、关于党委、政府联合行文下发的规范性文件
  工作实践中,各级都有党政联合发文的情况,对这类文件是否要报送备案,各方面认识不太一致。有的认为只要是性于政府工作并涉及公民、法人和其他组织权利、义务的都要报送备案;有的则认为监督法只规定政府的规范性文件报送备案,而党政联合发文,不属于政府的规范性文件,不必要报送。根据全国人大常委会法工委法规备案室领导的意见,结合兄弟省县的做法,我们认为,法律没有赋予人大常委会对党委的规范性文件的审查职责,所以,党委、政府联合下发的涉及公民、法人或其他组织权利、义务的规范性文件原则下不宜纳入备案审查的范围。但是,当有公民、法人和其也组织对这类文件提出审查要求和建议时,人大常委会可以对这些规范性文件进行被动审查,在审查中如发现问题,首先要向人大常委会党组汇报,由党组向同级党委报告。同时向政府提出意见、建议。
  7、关于地方法院和检察院制定的文件
  地方各级人民法院和人民检察院制度一文件,不属于备案审查范围,这有三个方面的原因:一是根据我国的立法体制和司法体制,对具体应用法律问题的司法解释,只能由最高人民法院和最高人民检察院无权对具体法律问题进行解释;二是地方各级人民法院和人民检察院可以为规范内部工作程序作出规定,但不能涉及行政管理、社会公共事务管理和公民的权利义务,这类文件无需备案;三是如果地方各级人民法院和人民检察院制定了超出其职权范围的规范性文件,地方各级人大常委会可以通过听取专项工作报告等其也监督方式要求他们处行纠正,也可以通过全国人大常委会要求最高人民或者最高人民检察院进行监督纠正。
  8、关于涉密文件
  实践中,有将涉密文件报送备案的情况,因为涉密文件不是公开发布的,内容大多是政府对某方面工作作出的安排部署,不涉及公民、法人和其他组织的权利义务。此类文件不属于备案审查的范围。
  二、关于备案和审查
  规范性文件的备案审查,实际上包括两个法律行为:一是备案;二是审查。所谓备案,是指制定规范性文件的国家机关按照规定要求,将规范性文件依法报送有审查权的国家机关。备案的目的是接受审查,备案不同于批准,它是一种事后行为。制定机关通常称为报备机关,有审查权的机关通常称为接受备案机关或称备案审查机关。所谓审查,是指具有审查权的机关依法对报送备案的规范性文件进行审查。这是的审查是个广义的概念,包含有审查权的机关对发现问题的处理,即有审查权的机关如果发现规范性文件存在合法性、适当性方面的问题,可以要求制定机关自行纠正,也可以依法予以撤销。
  三、关于审查机构是否可以提前介入的问题
  人大常委会对规范性文件进行备案审查,是依法行使监督权,是事后监督。有些地方建立了规范性文件前置审查机制,要求政府规范性文件在出台前,就将文件报送人大常委会进行审查。我们认为,这种行为干预了政府的行政权,是不可取的。在实际操作中,在规范性文件制定过程中,人大常委会审查机构不宜主动干预,但规范性文件公布之前,制定机关征求人大常委会备案机构的意见时,可以提出意见、建议,供制定机关参考。
  四、关于备案审查的程序
  根据我省实施监督法办法,报送备案的规范性文件由常务委员会办公室(室)负责统一登记、建档,交由承担备案审查职责的机构进行初步审查,并征求人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构的意见。省人大备案审查工作规程对审查程序进行了细化,规定:经审查,认为备案的规范性文件存在不适当情形的,可以与制定机关进行沟通协商。经沟通协商意见一致,制定机关自行纠正的,应当向社会公布并重新备案;意见不一致的,法工委送经法制委员会审议后,向省人大常委会主任会议提出报告。经主任会议研究决定,由省人大常委会向制定机关提出局面审查意见。制定机关在收到省人大常委会书面审查意见之日起三十日内,应当向办公室反馈处理情况并说明理由,办公室应当将反馈处理情况及时转法工委。制定机关自行纠正的,应当向社会公布并重新备案。制定机关拒不按照省人大常委会书面审查意见纠正的,法工委送经法制委员会审议后,向主任会议提出撤销该规范性文件或者其部分内容的建议,由主任会议决定提请省人大常委会会议审议。
  五、关于审查标准
  规范性文件的审查标准,根据《立法法》第八十七条的规定是:(一)超越权限的;(二)下位法违反上位法规定的;(三)规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;(四)规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;(五)违背法定程序的。《监督法》第三十条的规定是:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务;(二)同法律、法规规定相抵触的;(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。根据这两条法律规定,省人大备案审查工作规程对规范性文件的审查标准综合作了一条规定。即:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利,或者增加公民、法人和其他义务;(二)超越法定职权和程序制定规范性文件;(三)同法律、法规规定相抵触;(四)同省人民代表大会人民代表大会及其常务委员会或者全国人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触;(五)其他不适当的情形。
  在审查中要坚持合法性审查和合理性审查相结合。规范性文件备案审查应当以合法性审查为主,合法性审查的具体标准一般包括:一是制定规范性文件的主体是否合法;二是是否超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务;三是规范性文件的内容是否与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议相抵触;四是制定程序是否合法;五是同级别的规范性文件对同一事项的规范是否一致。特别是对表面上不违反上位法和人大决议、决定,但具体内容却与上位法的规定相抵触的规范性文件进行认真审查,防止“上有政策下有对策”情况的发生。合理性审查是地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查需要把握的又一重点。主要是对规范性文件 的内容是否客观、适度符合公平正义等法律理念,是否与党的大政方针相一致,是否符合本行政区域的具体情况和实际需要等进行审查。
  六、关于审查要求和审查建议
  我省地方立法条例和省人大备案审查工作规程规定,有关国家机关、企业事业组织以及公民可以依法提出对规范性文件的审查要求或者审查建议。审查要求与审查建议是有一定区别的。工作规程根据监督法和我省地方立法条例,就不同情况作出了下列不同的规定:
  省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和设区的县、县(县政区)人民代表大会常务委员会认为规范性文件存在不适当情形,属于省人大常委会备案审查范围的,可以向省人大常委会提出局面审查要求。法工委应当对审查要求进行研究,在三个月内提出初步审查意见,送法制委员会审查。
  前款规定以外的组织和公民,认为规范性文件存在不适当情形,属于省人大常委会备案审查范围的,可以向省人大常委会提出书面审查建议。法工委应当对审查建议进行研究;必要时,送法制委员会审查,提出意见。也就是说,上述主体提出的“审查建议”是否进入备案审查程序,要待备案审查机构对审查建议的内容和价值进行研究评估后再根据情况确定。
  七、关于如何处理主动审查与被动审查的关系
  也就是审查方式问题,对于规范性文件的备案审查,有两种方式,即主动审查和被动审查。所谓主动审查,指的是在没有任何国家机关和公民提出审查要求或建议的情况下,主动开展的审查工作。所谓被动审查,是以某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查要求或审查建议为前提。
  从实际情况看,目前审查要求和审查建议非常少,被动审查程序很少启动。因此,地方人大常委会对规范性文件进行审查,在条件许可的情况下,可以充分发挥工作的主动性和积极性,采取主动审查和被动审查相结合的方式。另外,地方人大常委会开展主动审查,是对所有备案的规范性文件进行审查,还是对部分备案的规范性文件进行审查呢?我们认为,这要根据报备文件的数量和备案审查机构设置、人员配备情况来决定。省级人大常委会接受报送的规范性文件进行主动审查。如对所有报备的政府规章进行主动审查,而对其它规范性文件则结合本地实际和当年常委会工作重点确定要主动审查的规范性文件。如果接收备案审查的规范性文件较少,审查力量允许,也可以对所有报备的规范性文件进行主动审查。
  八、关于沟通协调
  依据宪法和法律规定,人大常委会对违法的或者不适当的规范性文件有权予以撤销。从实践经验看,人大常委会行使这项权利,既要严肃,又要慎重;既要能解决问题,又要避免简单化。一般的做法是,通过备案审查,若发现明显越权违法的问题文件,通常先由备案审查机构同制定机关联系,采取内部沟通、小范围通报等方式提出,由制定机关自行依法纠正。如果制定机关对提出的建议拒不纠正时,人大常委会就动用撤销权,按法宝程序予以撤销。在实际审查中,如果发现一些与合法性和适当性无关的其他问题,如有的规范性文件用语不准确;有的规范性文件实施日期表述不明确;诸如此类的问题虽然没有侵害公民、法人和其他组织的权利义务,但它影响了规范性文件的规范性和权威性。对于这些一般性问题,可以通过口头形式同制定机关进行沟通反馈,由其改正,并在今后制定规范性文件时予以重视。
  在审查中,要把握好监督与支持的关系。人大和“一府两院”分工不同,职责不同,但目标一致,都是在党的领导下,围绕党和国家的工作大局,依法履行职责,协调一致地开展工作,更好地为人民服务,这是监督的最终目的。人大常委会通过规范性文件的备案审查,促使制定机关更审慎地行使职权,更注重公民权利和人民群众利益的保护,更主动认真地执行法律、法规。对于规范性文件中一般的不适当问题,只要与法律、法规不抵触,应当允许实践探索,也可以通过听取工作报告,加强工作监督,督促和支持政府创造性地开展工作。
  
 
 
 
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