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人大代表提出议案和建议的几个问题
发布时间:2013-01-27 点击次数:1857次 作者:wensui


  人大代表依法提出议案和建议批评意见,是执行代表职务,是代表人民的利益和意志参加行使国家权力、管理国家和社会事务的重要工作,是行使代表职权、履行代表职责、发挥代表作用的重要途径,也是当好人大代表必须具备的一门履职业务。因此,我们人大代表要依照法律的有关规定,从实际出发,认真负责地提出议案和建议批评意见。
  在1982年以前,人大代表在人民代表大会期间提出的议案和建议、批评、意见统称为大会提案。那时,大量的提案实际上主要是对各方面工作的建议、批评和意见,涉及到的问题,很多并不属于本级人民代表大会的职务范围,人民代表大会也不好通过实质性的决定,只能转交有关方面研究处理。因此,从六届全国人大第一次会议开始,根据全国人民代表大会组织法第21条的规定,将提案分为议案和建议、批评、意见两类,而不再只采用大会提案这一名称和形式。
  人大代表提议案、建议的性质,它不是一般的个人意见,而是法律赋予人大代表的一项重要职权。对此,法律作了十分明确的规定,地方组织法第18条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会代表10人以上联名,乡级人民代表大会代表5人以上联名,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案……”,第19条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见,由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。”代表法第9条规定:“代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职务范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。”第18条规定:“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。”
  2005年,中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》,即中发〔2005〕9号文件,明确提出改进代表议案工作,提高议案提出和处理的质量;完善有关工作制度,提高代表建议、批评和意见提出及处理的质量。为了贯彻这些要求,全国人大常委会办公厅印发了《全国人民代表大会代表议案处理办法》、《全国人民代表大会建议、批评和意见处理办法》。我们要按照中央文件的要求和两个相关工作的规定,加强和改进代表议案与代表建议、批评和意见的工作。
  一、关于代表议案
  议案,可以从广义、狭义两个方面来理解。广义的议案,指的是机关、团体、企事业单位或组织开会时准备列入会议议程而交付讨论的提案;狭义的议案,指的是人大代表或人大常委会组成人员向国家权力机关提出议事案,以求列入会议议程。人大议案的指向,一般都与本行政区域的重要事项有关。
  (一)什么是代表议案
  代表议案,是指在人代会期间,除法律规定的有关国家机关(大会主席团、本级人大常委会、人大各专门委员会、本级人民政府)外,一个代表团或者县级以上地方各级人大代表10人以上联名(全国人大30人以上)、乡级人大代表5人以上联名,向本级人大提出依照法定程序并作出决定的议事原案。
  (二)代表议案的作用
  议案的作用非常大。有的同志恐怕要问,代表在人代会上提议案,怎么能说体现了国家权力呢?代表议案一经列入大会议程,经过全体代表表决通过,形成决议、决定,就变成国家意志和强制力。即使是代表的议案没有被大会列入议程,会后交有关国家机关办理,也会产生对议案实施的推动力,有利于问题的解决。
  近年来,人大代表提出议案的热情日益高涨、数量不断增多。代表提出的议案,内容十分广泛,见解多种多样,贴近实际,贴近群众,反映民意,集中民智,具有很强的针对性、广泛性。“重大事项,提到人代会上去,”这已经成为众多人大代表的共识和行动。凭着这种强烈的使命感和责任心,许多人大代表行使议案权的积极性非常高。他们在人代会前进行大量的社会调查,把人民的意愿浓缩到议案上,反映到人代会上,为政府作出决策提供了大量参考意见,促进了政府各方面工作。因此,代表提出议案具有重要的、积极的意义。
  (三)代表提出议案的条件和范围
  1、代表提出议案的条件。依据有关法律规定,对县人代会来说,人大代表提出的议案应当符合三个条件:一是必须由一个代表团或者l0名以上的代表联名向人民代表大会提出;二是必须属于县人大及其常委会的职权范围内的事项;三是必须是要求列入人大及其常委会会议议程进行审议的事项。
  2、代表议案的范围。具体来说,就县人大代表来说,可以就以下一些事项提出议案:
  一是建议改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议;
  二是建议撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;
  三是建议对本县政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项作出决定。
  代表联名提出选举、罢免案,组织特定问题调查委员会等议案,应按《地方组织法》第21、26、31条规定提出。
  (四)代表议案的提出及基本要求
  代表议案的提出是代表议案工作中十分重要的环节,有关法律对此作出十分明确的规定,实践中需要认真加以把握。
  1、代表议案的提出
  第一,提出的主体。人大代表提出议案,可以分为两种形式,一是代表联名提出,二是代表团提出。如果是代表联名提出议案,至少应有10名代表联名。如果是代表团提出议案,应当由代表团全体代表的过半数通过,并由代表团团长签署。
  第二,提出的时间。人大代表议案,一般在大会会议期间提出。在每次人代会预备会议后的第一次主席团会议上,都要通过一个关于代表议案提出截止时间的决定。代表在大会会议期间提出的议案,应当在大会主席团决定的代表提出议案的截止时间之前提交。另外,为保证代表有充裕的时间酝酿、提出议案,对符合议案基本条件、准备成熟的代表议案,也可以在大会闭会期间提出。
  第三,提交的程序。大会会议期间提出的代表议案,由各代表团在规定代表议案截止时间前送交大会秘书处。大会秘书处设置专门的议案处理机构,并在代表驻地安排工作人员接收代表提出的议案。
  代表提出议案以后,提案人要求撤回议案的,可以随时撤回。但是,列入会议议程的议案,在交付大会表决前,提案人要求撤回的,须经主席团同意,会议才能终止对该议案的审议。但撤回议案的要求应以书面形式提出。大会闭会期间提出的议案,由代表可直接送交县人大常委会办事机构。
  2、代表议案提出的基本要求
  代表议案提出的基本要求根据宪法、法律和有关文件的规定,结合多年来人大代表提出议案的实践,代表议案提出一般有以下几个要求:
  第一,在调查研究、认真准备的基础上提出议案。人大代表提出议案,应当本着对党、对国家、对人民负责的精神,站在全局的高度,慎重对待。调查研究是人大代表的基本功。一件成熟的议案关键是调查研究的深入与否。调查研究越深入细致,占有第一手资料多,情况就越明,这样才能有针对性地提出问题,指出产生问题的原因以及提出解决问题的办法。因此,我们要把功夫花到直接调查上,“身入”基层,“心入”群众;到基层去,到群众中去,通过闭会期间视察和专题调研活动,了解真实情况,了解民心民意,取得第一手资料,以此作为酝酿、起草议案的过程。不能简单地把他人起草的材料,直接作为议案提出。代表不是不可以接受他人转递的材料,但是要加以认真研究和加工。
  第二,根据本级人大及其常委会的职权提出议案。因为只有符合本级人大及其常委会职权范围的议案,才有可能列入人大会议议程,才能真正作为代表议案处理。凡属政府行政管理职权范围内的事项,应由下级人民代表大会和地方各级人民政府处理的地方性事务,人民法院和人民检察院职权范围内的事项,政党、社会团体、企事业组织和个人的事务,以及其他不属于本级人大及其常委会职权范围内的事项,不应作为议案提出。
  第三,在保证质量的前提下提出议案。根据代表法的有关规定,代表提出的议案应当有案由、案据和方案。根据立法法的有关规定,如果代表提出的是法律法规案,还应当附有法律法规草案文本及其说明。近年来,有的代表提出议案时存在重数量、轻质量的倾向,有的议案只有案由、案据,没有明确具体的方案;有的代表提出立法议案时,没有按照法律规定提交法律法规草案文本及其说明等等。这样的议案既不可能列入会议议程,也难以进行研究处理。要在保证质量的前提下提出议案,不要片面追求数量。人大代表提出议案的案由应当明确清楚,案据应当充分合理,方案应当具体可行(见选印的议案附件)。
  第四,提出议案应当共同负责。代表联名提出议案,不是简单的共同签名,而应当体现所有联名代表的共同意志。代表团提出议案,应当经代表团全体会议充分讨论,过半数通过,并由代表团团长签署。代表联名提出议案,领衔代表应当采取适当方式,使参加联名的代表了解议案内容,以表达其真实意愿。如领衔代表可以向参加联名附议的代表分别提供议案文本,经附议人认真审阅同意后,再签名附议;有条件集体讨论的,应经集体讨论,取得一致意见后,再签名提出。近年来,全国人代会在代表提出议案工作方面作了改进,特地安排半天给代表讨论,不少领衔代表在提出议案前都采取各种方式向附议代表介绍情况、征求意见,有的还向附议代表提供有关文本或者与附议代表进行集体讨论。这有助于杜绝或者避免提出议案过程中代表转圈签名、参加联名的代表不了解议案具体内容等现象,真正体现代表对提出的议案内容共同负责,真正维护法定代表联名提出议案的本意。
  第五,符合代表议案的格式要求。为便于代表议案的处理和审议,实践中,还要求代表议案应当书面提出,一事一案,使用大会秘书处统一印制的代表议案专用纸。代表应当按照代表议案专用纸上所列项目和要求填写,并亲笔签名。同时要填写清楚详细通讯地址、联系电话和邮编。
  代表在准备议案过程中遇到一些难以解决的问题,也可以请人大常委会办事机构给予协助并提供必要的服务和保障。
  上述代表提出议案的一些基本要求,不是对代表权利的限制,也不是对代表提出议案的苛求。而是从提高议案质量出发,使代表议案的内容和要件更加明确、具体,便于代表议案的提出和处理工作。
  (五)关于代表议案的审查处理
  议案的审查是一个重要环节。地方组织法规定:县级以上地方人民代表大会代表提出的议案,“由主席团决定是否列入大会议程,或者先交有关的专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再由主席团决定是否列入大会议程”。当前通常的做法是:在人代会期间大会设议案审查委员会,各代表团将代表提出的议案送交议案审查委员会,由议案审查委员会向大会主席团提出关于议案审查意见的报告,建议哪些议案列入大会议程,哪些议案转作建议意见办理。
  提出议案不是目的,办好议案,解决问题,才是人大代表真正的、也可以说是唯一的追求。多年来实践告诉我们,提好议案,智慧在代表;办好议案,关键在政府;督办议案,力量在人大。作为代表特别是议案的领衔者和联名者,始终要关心议案的实施。
  二、关于代表建议、批评和意见
  (一)代表建议、批评和意见概念与范围
  根据宪法和有关法律的规定,代表除有权依照法律规定的程序向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案外,还有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见,有关机关、组织必须研究处理并负责答复。
  1、什么是代表建议、批评和意见
  从字面意思看,建议是提出的主张,批评是指出缺点和错误,意见是对事情的看法。人大代表提出对各方面工作的建议、批评和意见(有时简称或者通称为建议),就是作为国家权力机关组成人员的人大代表就各方面工作提出主张、指出缺点和错误、发表看法。
  代表提出建议、批评和意见,是执行代表职务,代表人民参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一项重要工作。代表通过提出建议、批评和意见,反映民意,集中民智,了解有关机关、组织的工作情况,督促、支持有关机关、组织做好工作。认真研究处理代表建议、批评和意见并负责答复,是有关机关、组织的法定职责。有关机关、组织通过办理代表的建议、批评和意见,可使了解民意更加广泛,作出决策、开展工作更加符合人民的利益。代表提出对各方面工作的建议、批评和意见,有关机关、组织加以研究处理并予以答复,也是代表与有关机关、组织相互沟通、了解情况、促进工作的过程。
  2、代表建议、批评和意见的范围
  人大代表有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。但人大代表又是分为层次的,全国近290万名各级人大代表,所担负的职责是有区别的。作为各级国家权力机关组成人员的人大代表,提出建议时要有自己的定位。人大代表应当主要围绕本行政区域内的改革发展稳定的大局,政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题,在调查研究的基础上,对本级人大及其常委会、政府及其部门、人民法院、人民检察院和其他机关、组织的工作提出建议、批评和意见。
  应当注意的是,有些问题不应当作为代表建议、批评和意见提出:
  第一,应当避免将属于下级地方有关机关、组织管理的事务向本级人大或者其常委会提出。各级机关、组织在职权或者职责上是有分工的,属于下级地方的事务和问题,不适合作为建议提到本级人大及其常委会上来。
  第二,对于正在诉讼程序中的司法案件,不宜作为建议、批评和意见提出。代表可以建议当事人按司法程序提请主管机关处理,也可以以书面形式转由本级人大常委会的办事机构、有关司法机关按照工作程序处理。因为对这些没有审结的案件提出建议、批评和意见,可能影响最终的审理工作。对这类建议、批评和意见,实践中一般都是作为信访件处理的。
  第三,人民群众委托代表转交的各类申诉,或者请代表转交人大或者其常委会的各类意见和建议,不宜作为建议、批评和意见提出,可以交大会秘书处或者人大常委会的办事机构处理,实践中一般都是作为信访件处理的。
  第四,属于学术探讨、产品推介的,不宜作为建议、批评和意见提出,可以交大会秘书处或者人大常委会办事机构处理。
  第五,涉及解决代表本人或者亲属个人问题的情况,可以交由人大常委会的办事机构按照有关工作程序处理,一般也不宜作为代表建议、批评和意见提出。这是因为代表执行职务是一种公权利,应当遵守“回避”原则。
  第六,其他不应当作为代表建议、批评和意见的,包括没有实际内容的建议、批评和意见。因为内容空泛、笼统的建议、批评和意见,提出来没有必要,处理起来也会造成不必要的劳动浪费。
  (二)代表建议、批评和意见的提出及基本要求
  1、代表建议、批评和意见的提出
  第一,提出的主体。人大代表提出建议、批评和意见,可以单独提出,也可以联名提出。
  第二,提出的时间。人大代表提出建议、批评和意见,可以在大会会议期间,也可以在大会闭会期间。在大会会议期间,代表向人民代表大会提出;在大会闭会期间,代表向人大常委会提出。
  第三,提交的程序。大会会议期间,代表将所提建议、批评和意见送至大会秘书处。大会秘书处设置建议、批评和意见处理机构,在代表驻地设有工作机构接收代表提出的建议、批评和意见。大会闭会期间,代表将所提建议、批评和意见交本级人大常委会办事机构。为方便代表,人大常委会办事机构还应当为代表制发代表建议专用信封。
  代表提出的建议、批评和意见可以随时要求撤回。
  2、代表提出建议、批评和意见的基本要求
  代表提出建议、批评和意见是一项非常严肃的工作。根据宪法和法律的规定,结合多年来人大代表提出建议、批评和意见的实践,建议、批评和意见的提出有以下几个要求:
  第一,代表的建议、批评和意见应当在调查研究、认真准备的基础上提出。人大代表应当通过参加视察、执法检查、专题调研、代表小组活动以及其他联系人民群众等多种方式,深入实际,深入基层,深入群众,了解本行政区域内的重要情况和问题,了解人民群众的意见和要求,在深入调查研究的基础上,认真酝酿、准备,形成代表建议、批评和意见。避免简单地转递他人意见或者将不成熟的代表建议、批评和意见提出。代表不是不可以接受他人转递的材料,而是要加以认真研究和加工,经过深思熟虑后再决定是否以代表建议、批评和意见提出。
  第二,代表提出建议、批评和意见应当注重质量。代表提出建议、批评和意见不能有重数量、轻质量的倾向,要注重提出的质量,不片面追求数量。代表建议、批评和意见的高质量,是与代表认真参加大会期间的工作和闭会期间的活动,积极履行代表职责,在调查研究的基础上加以思考等分不开的。要特别注意提出的层次,主要就本级人大以及有关机关、组织职责范围内的事项和有关工作提出建议、批评和意见。
  第三,代表提出建议、批评和意见应当实事求是,简明扼要,做到有情况、有分析、有具体意见。代表建议、批评和意见的标题要简短明了,内容要清楚、具体,使承办单位能够看明白代表反映的情况,了解代表的要求,并能有针对性的采取措施解决问题。如果建议、批评和意见的内容空泛、笼统,承办单位就难以研究处理。特别是要注意,不要以为只有代表议案重要或者受重视,而把属于代表建议、批评和意见的内容作为代表议案提出。
  第四,联名代表应当共同负责。代表联名提出建议、批评和意见的,领衔代表应当采取介绍情况、集体讨论等适当方式,使其他参加联名的代表了解建议、批评和意见的内容;每一位参加联名的代表应当认真阅读建议、批评和意见的原文,了解其中反映的情况和要求,确认建议、批评和意见的内容能够真实表达自己的意愿后再签名附议。有条件的,可以经集体讨论后再提出。
  第五,建议、批评和意见应当书面提出。为便于代表提出建议、批评和意见的处理,实践中,要求代表建议、批评和意见应当书面提出,一事一议,使用统一印制的代表建议、批评和意见专用纸。代表应当按照专用纸所列项目和要求填写,并亲笔签名。
  代表在准备建议、批评和意见过程中遇到一些难以解决的问题,可以请人大常委会办事机构给予协助并提供服务和保障。
  三、关于代表议案与建议的区别
  代表准确地运用提出议案或者提出建议的方式行使代表职权、发挥代表作用,还需要清楚地认识议案与建议的区别。
  1、约束力不同
  议案一经立案,则具有国家的意志力和强制力、法律约束力,承办机关必须办理,并向人民代表大会或人大常委会作出办理情况的报告。即使没有被大会列入议案,或由主席团审议通过列入议案也会引起国家机关的高度重视,有利于问题的解决。而建议可由承办单位根据条件,区别情况,研究办理,并答复提出建议的代表。
  2、主体不同
  代表提出议案必须达到法定人数,在全国人大需要一个代表团全体代表的过半数通过或者30名以上的代表联名,在地方县级以上的是人大代表l0人以上联名、乡镇人大代表5人以上联名。代表提出建议、批评和意见没有人数的要求,代表一人可以提出,代表联名也可以提出。
  3、范围不同
  代表提出议案,其内容应当符合本级人大及其常委会职权范围。代表提出建议、批评和意见,其内容十分广泛,大部分属于政府工作范围。
  代表议案的写法一般有这样几块:第一块是案由,提出你要解决的问题,包括解决问题的重要性和解决问题的迫切性;第二块是解决问题的依据,即案据,包括法律的、政策的、事实的根据;第三块就是解决问题的具体方案,如果是法律法规案,最好附有法律法规文本和说明,并提供必要的相关资料。代表建议的写法要灵活一些,但是必须要写清楚你要解决的问题,为什么要解决,你对解决这个问题有什么好的建议等。
  
 
 
 
下一条:乡镇人大闭会期间以谁的名义发公文?
上一条:代表提出建议、批评和意见应该注意什么问题?
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